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Der Entwurf einer „Europäischen Verbraucherverbandsklage“ – „Sündenfall“ auf dem Weg zu einer „kollektivistischen Rechtsverfolgung“ ?

Der Entwurf einer „Richtlinie zu einer Verbandsklage zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher“, die Kommissarin Vera Jourová am 11. April 2018 soll ein „new deal for consumers“ sein (s. zpoblog vom 22. April 2018). Verbraucherschutzvereinigungen und qualifizierte Einrichtungen sollen als Verbandsklage für eine Vielzahl von Verbrauchern Klagen einreichen können, wenn diese Vereinigungen bzw. Einrichtungen

  • nach den Regeln des Mitgliedstaats ordnungsgemäß errichtet und
  • in einem öffentlichen Register geführt werden. Dazu
  • müssen sie nachweisen, dass sie ein Interesse an der Gewährleistung der Einhaltung des EU-Rechts haben, und
  • dürfen keine Gewinnerzielungsabsicht haben.

Auch ad-hoc-Benennungen für eine bestimmte Verbandsklage soll möglich sein.

Gegenständlich soll die Richtlinie bei Verstößen gegen 59 enumerativ in Anlage I genannte Rechtsakte gelten. Dazu gehören die Bereiche des Verbraucherschutzes (ProdukthaftungsRL, VerbrauchsgüterkaufRL, Preisangaben, Ausgleichs-/Unterstützungsleistungen für Fluggäste), Telekommunikation (UniversaldiensteRL, DatenschutzRL für elektronische Kommunikation), Umwelt, Energie, Finanz- und Versicherungsleistungen (OGAW-RL, grenzüberschreitende Zahlungen), Verkehr und Arzneimittel.

1. Vorhandener Bestand kollektiver Rechtswahrnehmung

Als Verbandsklage versteht man gemeinhin die Klage einer juristischen Person (Verband oder Verein) zur Geltendmachung von Rechten der Verbandsangehörigen und nicht nur des Verbands selbst. Sie dient insbesondere auch zur Geltendmachung und Durchsetzung von Interessen, deren Wahrnehmung der Verband sich selbst zur Aufgabe gestellt hat.

Traditionell neigt man in Deutschland dazu, dieser Klagemöglichkeit misstrauisch zu begegnen oder sie gar als „Teufelszeug“ zu beargwöhnen, worauf in diesem Blog bereits hingewiesen wurde (Beitrag vom 22. April 2018). Die Verbraucherverbandsklage wäre indessen in Deutschland kein Sündenfall, schon gar nicht ein erster. Denn die Verbandsklage ist im deutschen Recht nicht neu:

Bekannt ist v.a. die Wahrnehmung von Rechten durch Verbände zur Wahrung des lauteren Wettbewerbs (nach Unterlassungsklagegesetz und UWG), im Umwelt- und Naturschutzrecht, aber auch im sozialrechtlichen Bereich.

a) Im Wettbewerbsrecht können nicht nur Wettbewerber, sondern auch rechtsfähige Verbände zur Förderung gewerblicher oder selbständiger beruflicher Interessen, qualifizierte Einrichtungen, dass sie in die Liste nach § 4 UKlaG oder das Verzeichnis der Kommission der EU nach Art. 4 der RL 98/27/EG eingetragen sind sowie IHK oder Handwerkskammern Wirtschaftsteilnehmer wegen unlauterer Wettbewerbshandlungen verklagen. Gegenständlich erweitert dies das UKlaG auf unwirksame Bestimmungen nach den §§ 307 – 309 BGB, Verstöße gegen sonstige Verbraucherschutzgesetze oder gegen § 95 b Abs. 1 UrhG.

b) Früh war ein entsprechender Rechtsbehelf auch im Bundesnaturschutzgesetz schon vorgesehen. Seit 2006 kann gem. § 64 BNatSchG ein nach § 3 UmwRG (Umweltrechtsbehelfsgesetz) anerkannter Verein Rechtsbehelfe nach der VwGO einlegen. Das sind v.a. Rechtsbehelfe gegen Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von geschützten Meeresgebieten und gegen vor Abweichungsentscheidungen i.S.d. § 34 Abs. 3-5 BNatSchG sowie Planfeststellungsbeschlüsse über Vorhaben, die mit Eingriffen in die Natur und Landschaft verbunden sind – das wird meistens der Fall sein – , sowie Plangenehmigungen, soweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen ist.

Dem korrespondiert ein Dispens in § 42 Abs. 2 VwGO von der Betroffenheit in eigenen Rechten („Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage zulässig,…“). §§ 4ff. UmwRG sehen ergänzende weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen vor.

Anstoß für diese Veränderungen gegenüber dem auf der Verletzung in eigenen Rechten basierenden Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland waren Entscheidungen des EuGH:

  • In der „Trianel“-Entscheidung (Urt. v. 12. Mai 2011, Rs. C-115/90) rügte der EuGH, dass die Voraussetzung, das die mit einem Umweltrechtsbehelf gerügte Vorschrift „Rechte Einzelner begründen“ können muss, also zumindest auch für den Schutz der Recht einzelner Bürgerinnen und Bürger erlassen sein muss, europäischen Vorgaben nicht genüge: Anerkannte Umweltvereinigungen müssen die Verletzung aller für die Zulassung eines Vorhabens maßgeblichen Umweltvorschriften, die auf europäischen Vorgaben basieren, gerichtlich geltend machen können, auch wenn sie für den Schutz der Umwelt oder Allgemeinheit erlassen wurden, nicht aber Drittschutz vermitteln.
  • Daher war auch folgerichtig, dass der EuGH in der „Altrip“-Entscheidung (Urteil vom 7. November 2013, Rs. C-72/12) für EU-widrig befand, dass nach der damaligen Fassung des UmwRG Umweltvereinigungen nur das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung rügen konnten, nicht aber deren fehlerhafte Durchführung.
  • Das BVerwG weitete die Klagemöglichkeiten in einem Urteil vom 5. September 2013 auf Luftreinhaltepläne aus. Für diese besteht zwar keine ausdrückliche Klagemöglichkeit, das deutsche Recht müsse aber – in Anlehnung zur Rechtsprechung des EuGH zu sog. erweiterten Verbandsklagen (Urteil vom 5. September 2013, Rs. C-240/09 – „Slowakischer Braunbär“) – europarechtskonform so ausgelegt werden, dass eine Klagemöglichkeit durch Umweltverbände ermöglicht werde.
  • Schließlich hielt der EuGH im Urteil vom 15. Oktober 2015 (Rs. C-137/14) im Anschluss an die 5. Vertragsstaatenkonferenz der UN ECE Aarhus-Konvention (Beschluss V/9h) die deutsche Regelung, nach der im Gerichtsverfahren solche Einwendungen präkludiert seien, die bereits im Rahmen der Beteiligung im behördlichen Zulassungsverfahren vorgebracht seien, für unionsrechtswidrig

c) Auch im Sozialrecht gibt es ausnahmsweise Möglichkeiten für einen Verband, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Klage erheben, § 15 Abs. 1 BGG (Behindertengleichstellungsgesetz). Der Verband muss anerkannt sein, wobei die Anerkennung derjenigen der Naturschutzverbände vergleichbar ausgestaltet ist: Der Verband muss satzungsmäßig Interessen von Behinderten (bei Naturschutzverbänden von Natur- und Umweltschutz) dauerhaft fördern, gemeinnützig tätig sein, drei Jahre bestehen und tätig sein, nach seiner Zusammensetzung (Mitglieder/Mitgliedsverbände) berufen sei, die Interessen von Menschen mit Behinderung auf Bundesebene zu vertreten sowie nach Art, Umfang, Mitgliederkreis und Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung bieten. Auch nach § 63 SGB IX können Verbände klagen, dort allerdings an Stelle betroffener behinderter Menschen und an deren Stelle.

d) Eine Spezialregelung gibt es zudem in § 17 Abs. 1 S. 5 KHEntG für den Verband der privaten Krankenversicherung, wenn für nichtärztliche Wahlleistungen ein zu hohes Entgelt verlangt wird.

e) Außerdem sieht § 8 Abs. 4 HandwO im Zusammenhang mit der Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle nicht nur für den Antragsteller, sondern auch für die Handwerkskammer die Klage zum VG zu.

2. Bewertung

„Amerikanische Verhältnisse“ sind – insbesondere im besonders beargwöhnten Umweltrechtsbereich – wohl bislang nicht zu befürchten. Nach einer Studie des Umweltbundesamts aus dem Jahr 2014 („Evaluation von Gebrauch und Wirkungen des Verbandsklagemöglichkeiten nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz“) führt das Verbandsklagerecht nicht zu einer Klageschwemme, sondern zu einem Klageaufkommen von ca. 12 Verfahren/Jahr, insb. bei eher großen Vorhaben. Der Effekt dieser Klagemöglichkeit liege eher in einer Vorwirkung, nämlich der verbesserten Berücksichtigung von Auswirkungen auf Schutzgüter und die Beteiligung von Verbänden in der Planungsphase des Vorhabens.

Auch eine „Klageindustrie“ dürfte sie nicht befördern, sondern womöglich eher begrenzen. Denn es gibt sie bereits, auf der Grundlage von Abtretungsmodellen, bei denen betroffene mögliche Kläger ihre Rechte abtreten, um sie gepoolt mit anderen Ansprüchen wirkungsvoller geltend zu machen.

Die Verbraucherverbandsklage ist kein Sündenfall, sondern erweitert bereits der Art nach ähnliche Rechtsbehelfsmöglichkeiten auf den Bereich des Verbraucherschutzes.

Christoph Just LL.M., Fachanwalt für Steuerrecht und Fachanwalt für Verwaltungsrecht, ist Partner in der Frankfurter Sozietät Schulte Riesenkampff Rechtsanwaltsgesellschaft mbH. Seine Praxis fokussiert sich auf Prozessführung (staatliche und Schiedsgerichtsbarkeit) wie auch auf regulatory (Umwelt, Energie, Vergabe).

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