Ein Reallabor Beschleunigtes Online-Verfahren

Die Diskussion um den Vorschlag zur Einführung eines für die Klägerseite freiwilligen Beschleunigten Onlineverfahrens (BOV) der Arbeitsgruppe „Modernisierung des Zivilprozesses“ (S. 76 ff.) nimmt Fahrt auf. Im Bundesjustizministerium (BMJV) zeigt man sich offen. Die für Rechtspflege zuständige Abteilungsleiterin Gabriele Nieradzik teilte auf einer wissenschaftlichen Tagung vergangenen Freitag (Prof. Rühl/Prof. Singer) mit, dass die Einführung eines BOV nun zu den Prioritäten ihrer Abteilung gehöre. Noch sind viele Fragen aber ungeklärt. Insbesondere wird von verschiedenen Seiten betont, dass entscheidende empirische Evidenz fehle. Wie kann der Gesetzgeber dennoch zügig zur Tat schreiten? Wie kann das am Freitag beschworene „einfach Losgehen“, das „Ausprobieren“ und „Machen“ mit Leben gefüllt werden? Eine Möglichkeit dafür wäre ein schrittweises und „lernendes“ Vorgehen in Anlehnung an die neue Reallabor-Strategie der Bundesregierung.

Vorgestellt: Das Konzept Reallabor

Ein Reallabor ist „ein Testraum für Innovation und Regulierung“, der dazu dient „unter realen Bedingungen Erfahrungen mit digitalen Innovationen zu sammeln“, so das Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) bei der Vorstellung der ausführlichen und von juristischen Gutachten flankierten Reallabor-Strategie aus dem Jahr 2019. Es geht um einen räumlich und zeitlich begrenzten Experimentierraum, in dem neue Technologien und Geschäftsmodelle erprobt werden, die mit dem bestehenden Rechtsrahmen ohne weiteres nur bedingt vereinbar sind. Vor allem das Instrument der Experimentierklauseln ermöglicht einen Feldversuch, der wissenschaftlich begleitet wird. Besonders bedeutend für die Gesetzgeberperspektive ist, dass entsprechende Projekte auch auf „regulatorisches Lernen“ ausgerichtet sind – es bedarf jeweils eines „klare[n] regulatorische[n] Erkenntnisinteresse[s]“. Mithilfe dieses Konzepts hat etwa Hermes in Zusammenarbeit mit der Stadt Hamburg einen autonomen Paketzustellroboter im öffentlichen Raum erprobt. Andernorts geht es um eine Plattform für ärztliche Video-Sprechstunden oder intelligente Stromsysteme, die die Herausforderungen schwankender Energiequellen technisch und regulatorisch testen. Klingt erstmal nicht danach, als könnte die Justiz darin ihren Platz finden. Von der Strategie umfasst sind aber auch Projekte der Verwaltungsdigitalisierung. Auch hier gibt es etwa mit dem länderübergreifenden Konsortium Metropolregion Rhein Neckar, welches u.a. ein virtuelles Bauamt entwickelt, Beispiele dafür, wie unter Einbeziehung aller Stakeholder experimentelle Ansätze der Normfindung und Verwaltungsorganisation gewählt werden. Auch wer sich mit der Regulierung des Finanzmarkts beschäftigt, dürfte bereits über das Konzept gestolpert sein (dort ist von regulatory sandboxes für E-Geld, Blockchainlösungen und Co. die Rede, siehe z.B. Kirmphove/Rohwetter, BKR 2018, 494).

Reallabor Beschleunigtes Onlineverfahren?

Wäre diese Methode nicht auch passend für die Entwicklung und Umsetzung eines BOV (erstmals hat Cord Brügmann auf seinem Vortrag beim Zivilrichtertag die Regulierungstechnik des Reallabors mit dem aktuellen Reformprozess verknüpft, siehe hier ab 5:02:10h)? Zugegeben: Wenn man das ausführliche Handbuch Reallabore genau liest, passt in den Details so manches nicht. Weshalb sich eine Beschäftigung damit aber jedenfalls lohnt, ist die hinter dem Konzept stehende Haltung moderner Gesetzgebung, die sich u.a. durch folgendes kennzeichnet:

• die Einsicht, dass Leistungsgrenzen für theoretische Planungen bestehen und empirische Evidenz vor der tatsächlichen Erprobung häufig fehlt;
• die Bereitschaft, daher in kurzen Zyklen aus praktischen Erfahrungen datengetrieben und systematisch zu lernen;
• den Mut, auch mit einer nicht vollständigen Lösung in transparenter Weise und flankiert von Sicherheitsvorkehrungen in die Erprobungsphase zu starten.

Mit der Reallabor-Strategie erkennt die Bundesregierung (oder zumindest das BMWi) den Wert einer solchen Haltung an und ermutigt zu passenden Projekten. Damit setzt sie übrigens zwei Passagen des Koalitionsvertrags 2018 zur Verwaltungsdigitalisierung und Energiewende um (Z. 2902 ff., 3352 ff.). Eine Gruppe von CDU-Abgeordneten fordert ein ähnliches Umdenken des Staates auf ganzer Linie (Heil/Schön (Hrsg.), Neustaat, München 2020, speziell zur Gesetzgebungstechnik siehe S. 200 ff., 232 ff.). Letztlich handelt es sich um die Übertragung betriebswirtschaftlich bewährter Methoden (Stichworte Minimum Viable Product (MVP), Data-driven Feedback Loops) auf staatliches Handeln. Für den vorliegenden Text soll das Konzept des Reallabors vor allem als Chiffre für die skizzierte Haltung verstanden werden.

Beste Voraussetzungen

Das Projekt BOV eignet sich als Reallabor in besonderem Maße: Erstens ist in den Details der Ausgestaltung vieles ungewiss: Welche Bedürfnisse haben die Bürger:innen als Nutzer:innen der Justiz ganz konkret? Wie sollten Eingabemasken ausgestaltet werden (für einen Überblick an offenen Fragen und einige Antworten Sela, e-Nudging Justice: The Role of Digital Choice Architecture in Online Courts, J. Disp. Resol. (2019), 127 ff.) Unter welchen Bedingungen, können Handyfotos als Beweis zugelassen werden? Welcher Beweiswert kommt ihnen dann zu? Auf diese und weitere Fragen werden sich meiner Einschätzung nach erst mit den (völlig neuen) Praxiserfahrungen befriedigende Antworten geben lassen. Zweitens soll das Verfahren vollständig online durchgeführt werden und findet damit bereits in einem datengenerierenden Umfeld statt. Entscheidet man sich für ein zentrales Gericht, müsste zudem nur eine abgrenzbare Gruppe von Mitarbeitenden die neuen Arbeitsprinzipien verinnerlichen. Mit dem Momentum, das die Arbeitsgruppe angestoßen hat, könnte diese sicherlich mit entsprechend technikaffinen und innovationsfreudigen Richter:innen und weiterem Personal besetzt werden. Mit der Definition des persönlichen und sachlichen Anwendungsbereiches hat man schließlich ein Werkzeug an der Hand, die Zahl der Fälle zunächst überschaubar zu halten, um die Jurisdiktion des Gerichts dann sukzessive zu erweitern.

Wie könnte ein Reallabor Beschleunigtes Onlineverfahren aussehen?

Vielleicht so: Der Gesetzgeber trifft die wesentlichen Entscheidungen für das Verfahren selbst, etwa bezüglich des Anwendungsbereichs (nach dem Diskussionspapier: zunächst nur ausgewählte B2C-Fallgruppen bis zu einem Streitwert von 5.000 Euro), das Verhältnis zu anderen Gerichtsständen (nach dem Diskussionspapier: Wahlmöglichkeit des Klägers), einer etwaigen Teilnahmepflicht auf Beklagtenseite (Diskussionspapier) und der Schriftlichkeit. Er regelt aber auch, inwieweit er bestimmte Prozessrechte auch über das verfassungsrechtliche Mindestmaß hinaus verwirklicht sehen möchte. Im Übrigen delegiert er die Konkretisierung der Verfahrensregeln qua Verordnungsermächtigung an das BMJV, welches den ersten Aufschlag einer detaillierten Verfahrensordnung in Konkretisierung der Vorschläge des Diskussionspapiers macht. Dafür bezieht es neben den üblichen Stellungnahmen auch erste Erkenntnisse zu den Bedürfnissen der Nutzer:innen mit ein, die sich aus Design Thinking Workshops und einer kurzfristigen demoskopischen Studie nach Art des Roland-Rechtsreports ergeben (zum Prinzip "Co-Designing Justice Processes with the Public" siehe Salter, Windsor Y.B. Access Just. +34 (2017) 112, 123 f.; s. auch Andert/Dörr, Legal Tribute Online vom 25.11.20). Rechtsvergleichende und außerdisziplinäre Erkenntnisse werden berücksichtigt, soweit sie bereits verfügbar sind (mit einer Analyse des kanadischen und englischen Modells z.B. Voß, Gerichtsverbundene Online-Streitbeilegung: ein Zukunftsmodell?, RabelsZ +84 (2020), 62 ff.). Die Länder (oder eine Koalition der Willigen) schließen derweil eine Vereinbarung gem. § 13a Abs. 2 GVG, um gemeinsam die erheblichen Investitionen zu stemmen. Der Verbund gibt dann auf Basis der BMJV-Verfahrensordnung die Entwicklung oder die Modifikation einer (zunächst auf grundlegende Funktionen beschränkte) Software in Auftrag bei einem Unternehmen, dessen langfristiger Kooperation man sich gewiss sein kann. Dann geht das Verfahren an den Start. Alternativ kommt eine Länderöffnungs-/Experimentierklausel in Betracht, ähnlich des § 15 EGZPO. Meines Erachtens muss aber berücksichtigt werden, dass ganz erhebliche Investitionen in Software, Personal und Forschung erforderlich werden (Großbritannien plant mit einer Milliarde Pfund). Zudem können die Früchte eines Länderwettbewerbs bei IT-Projekten dieser Größenordnung aufgrund von Pfadabhängigkeiten und der sunk cost fallacy kaum geerntet werden (siehe beispielsweise die drei weitgehend ähnlichen e-Akten-Programme der Länder). Sofern ein gemeinsames Vorgehen politisch nicht völlig unrealistisch scheint, sollten die finanziellen und personellen Ressourcen der Länder besser in einem gemeinsamen, großen Projekt gebündelt werden.

Feedbackloops

Ob Zentralgericht oder Länderexperimente – im Sinne des Reallabor-Konzepts ist in jedem Fall entscheidend, dass allen Akteuren von vorneherein klar ist, dass sich die Verfahrensordnung und die Anforderung an die Software schon bald weiterentwickeln werden. Die Praxiserfahrungen werden bei den ersten „scharfen“ Einsätzen aufzeigen, dass bestimmte Fragen z.B. zum Beweiswert eines Handyfotos, zur Positionierung eines Freitextfeldes usw. anders geregelt sein sollten, um die Ziele des Gesetzgebers bestmöglich zu erreichen. Es muss daher ein Mechanismus geschaffen werden, der die regelmäßige Berücksichtigung umfassenden Feedbacks aller Verfahrensbeteiligter sicherstellt. Ein ständiges Gremium am neuen Online-Gericht organisiert deshalb die systematische Abfrage von Feedback und leitet mit wissenschaftlicher Unterstützung (Data Science, Informatik, Legal Design, Rechtswissenschaften, Verhaltenspsychologie u.a.) neue Erkenntnisse ab. Diese finden in regelmäßigen z.B. halbjährlichen Anpassungen der Verfahrensordnung durch das BMJV Berücksichtigung. Der Prozess wird politisch gelenkt und demokratisch legitimiert, indem der Gesetzgeber neben Grundentscheidungen über das Verfahren vor allem die Ziele des Verfahrens und ihr Verhältnis zueinander gesetzlich festlegt und eine Berichtspflicht anordnet. Um die wissenschaftliche Begleitforschung nachhaltig fruchtbar zu machen, könnte ein interdisziplinäres Institut zur Erforschung des Zugangs zu Recht ins Leben gerufen werden (in Anlehnung an einen Vorschlag von Cord Brügmann auf dem Zivilrichtertag 2021, ab 5:04:26h). Zu den neuartigen Herausforderungen und Chancen einer solchermaßen praxisbegleitenden Forschung entstehen gerade erste Methodensammlungen (z.B. Defila/Di Giulio (Hrsg.), Transdisziplinär und transformativ forschen, Wiesbaden 2019).

Steht das nicht auch im Diskussionspapier?

In vielen Punkten deckt sich das vorgeschlagene Vorgehen mit den Vorschlägen des Diskussionspapiers (S. 76 ff.). So wird auch dort von einer fortlaufenden Analyse, einer aktiven Pflege der Eingabemasken unter Beteiligung von Legal Design Experten gesprochen (S.83). Im Hinblick auf den Anwendungsbereich des Verfahrens wird ebenfalls für ein stufenweises Einführungskonzept plädiert (S. 85). Anders als hier vorgeschlagen, scheint man dort aber davon auszugehen, dass sich alle notwendigen Details in einem großen Wurf durch Änderungen der ZPO sinnvoll regeln lassen, etwa ob bestimmte Beweismittel wie eine schriftliche Zeugenaussage schon bei Antragsstellung mitgeschickt werden müssen (S. 94). Daneben zieht man sich mutmaßlich auch wegen noch fehlender Erfahrungsgrundlagen teilweise auf allgemeine Regeln zurück wie etwa zur Frage des Beweisverfahrens (der Freibeweis wird empfohlen, S. 93 f.). Das hier vorgeschlagene Verfahren ermöglicht dagegen, zumindest im Laufe der Zeit detailliertere Regeln zu kodifizieren. Das wäre sowohl der Transparenz für nicht-anwaltlich vertretene Parteien als auch einer gewissen Standardisierung zuträglich, die ja ebenfalls angestrebt wird. Im Übrigen entfernt sich der Diskurs außerhalb des Diskussionspapiers weiter von einem Reallabor-Konzept. Im Diskussionspapier wird für den Start des BOV noch eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf häufig vorkommende B2C-Fallgruppen (bis 5.000 Euro Streitwert) vorgeschlagen, in denen „Unterstützung durch intelligente Eingabehilfen“ angeboten werden kann (S. 85). Inzwischen wurde von verschiedenen Seiten eine Ausweitung des Anwendungsbereiches des BOV generell auch auf B2B- und C2C-Konflikte bis zu einer Streitwertgrenze von 10.000 Euro gefordert. Auch wenn langfristig gute Gründe für einen solchen Anwendungsbereich sprechen mögen, ist in einem Reallabor-Konzept der Ansatz des Diskussionspapiers klar vorzugswürdig – nach dem Motto: Klein anfangen und erfolgreich groß werden.

Drei Wesentliche Vorteile

Ein stärker auf nachträgliche, schrittweise Verbesserung ausgerichtetes Vorgehen birgt meines Erachtens drei wesentliche Vorteile. Zunächst – und am wichtigsten: Politisch gesetzte Ziele können besser erreicht werden. Denn die Leistungsgrenzen einer auf Vollständigkeit ausgerichteten, theoretischen Planung eines praktischen Verfahrens werden überwunden. Ein gutes Beispiel ist die Kontroverse um die Art der Strukturierung des Parteivortrags: Gewichtige Argumente werden vorgebracht sowohl für eine Strukturierung gemäß des Lebenssachverhalts (Greger) als auch für eine Strukturierung gemäß der Anspruchsgrundlagen (Gaier) und dies jeweils von honorigen, praktisch erfahrenen Personen. Gleichermaßen verfolgen sie das Ziel einer rationelleren und qualitätsvolleren Rechtsfindung. Wer mag vor diesem Hintergrund mit Bestimmtheit sagen, welche Form der Strukturierung besser geeignet ist, die Ziele zu erreichen? Wie viel Charme hätte es, beides ausprobieren zu können? Die Entwicklung der e-Akte in NRW illustriert, wie Software durch die praktische Erprobung wird. Nach Berichten eines Insiders hakte das System anfangs recht stark. Erst zuletzt mit einer breiteren Einführung in der Praxis habe es sich massiv verbessert – aufgrund des Feedbacks der immer zahlreicher werdenden Nutzer:innen (in diesem Fall: der Richterschaft). Jetzt funktioniere es sehr gut. Zweitens können mit dem Vorgehen Risiken begrenzt werden. Arbeitet man auf eine vollständige Lösung hin (zum Beispiel auch inklusive der am Freitag diskutierten Ausweitung des Anwendungsbereichs) und führte die Lösung dann auf einen Schlag ein, ist der Vertrauensverlust in die Funktionsfähigkeit der Justiz bei einem holprigen Start viel größer als bei kleineren, tastenden Schritten. Zeigen sich nach einer langen Gesetzgebungs- und Softwareentwicklungsphase erst in der Praxis in Teilbereichen unüberwindbare Probleme, wurden Ressourcen verbrannt. Im Übrigen entsteht Frust bei allen Beteiligten. Drittens, schließlich, kann der Gesetz- und Verordnungsgeber mit dem Reallabor-Konzept schneller zur Tat schreiten. Das Verfahren ist nicht auf Vollständigkeit im ersten Wurf angelegt. Regelmäßige Gelegenheiten zur Nachbesserung sind vorgesehen, weshalb das Verfahren früher als sonst üblich abgeschlossen werden kann.

Einwände: Experimente mit Prozessgrundrechten?!

Klar ist: Ein neues BOV muss ab dem ersten „echten“ Fall allen rechtsstaatlichen Anforderungen genügen. Ich plädiere nicht für ein fahrlässiges trial and error-Prinzip in einem Bereich, in dem Bürger:innen in besonderem Maße auf den Staat angewiesen sind. Die Prozessgrundrechte lassen aber eine ganze Bandbreite möglicher Verfahrensgestaltungen zu. Die vorgeschlagene Vorgehensweise zielt darauf, sich im ersten Anlauf nicht lähmen zu lassen von viel Ungewissheit, sondern abgewogen, aber mutig einen ersten Satz an Gestaltungsregeln zu wählen. Für den Gesetzgeber bedeutet es vor allem, konkrete Ziele und ihr Verhältnis zueinander festzulegen (siehe oben sowie Heilmann/Schön, Neustaat, S. 232 ff., die bzgl. herkömmlicher Aktivitäten des Gesetzgebers „zu frühe Festlegungen auf Maßnahmen anstatt auf Ziele“ beklagen). Dann folgt das „regulatorische Lernen“ in der Praxis. Würde man mit einem solchen Vorgehen das Vertrauen in die Justiz aufs Spiel setzen? Ich glaube nicht. Soweit die These von der besseren Verwirklichung gesetzgeberischer Ziele stimmt, schuldet der Staat den Rechtsunterworfenen ein solches Vorgehen sogar. Mit Blick auf die größere Änderungsgeschwindigkeit der Verfahrensdetails (denn die Grundzüge bleiben ja gleich und bewährte Details werden beibehalten) mag man zudem Folgendes bedenken: Die meisten Bürger:innen nehmen ohnehin nur einmal in ihrem Leben an einem Gerichtsverfahren teil. Wie genau der Bestand an Regeln in diesem Zeitpunkt dann ausgestaltet ist, spielt für sie unter dem Aspekt mangelnder „Stetigkeit“ keine Rolle. Die Unternehmen als repeat-player sind häufiger betroffen und haben mitnichten immer umfängliche juristische Ressourcen. Diese Belastungen könnten mit Vorkehrungen wie einer dreimonatigen Vorlauffrist und klarer Kommunikation der jeweils gültigen Verfahrensregeln unter Hervorhebung der Neuerungen zumindest abgemildert werden. Für die Vertrauensfrage ist es schließlich auch eine Sache der Kommunikation, ob die Bürger:innen einen entsprechenden Staat als unzuverlässig beurteilen oder als progressiv, lernend, sich um Verbesserungen mühend.

Und das Recht?

Ohne im Einzelnen die Rechtsfragen der unterbreiteten Vorschläge geprüft zu haben, scheinen mir keine wesentlichen Hürden im Weg zu stehen. Art. 80 Abs. 1 GG erlaubt in den Grenzen der Wesentlichkeitslehre die Delegation von Rechtssetzung. Auch im Prozessrecht wurde bereits an verschiedenen Stellen Verordnungsermächtigungen gebraucht (z.B. §§ 130c, 609 Abs. 7, 703c ZPO). Möglicherweise könnten Parteien eine Verletzung ihrer Gleichheitsrechte geltend machen, weil sie in einem engen zeitlichen Zusammenhang im Detail unterschiedlichen Verfahrensordnungen unterworfen sind. Indes lässt sich abseits der prozessualen Mindeststandards kein Recht auf (den Bestand) bestimmte(r) Verfahrensregeln ableiten. Auch § 15 EGZPO ermöglicht ja erhebliche Abweichungen im Verfahrensablauf. Im Rahmen von Experimentierklauseln ist anerkannt, dass Experimentiergründe sachliche Differenzierungsgründe für eine zumindest zeitweilige Ungleichbehandlung sein können (BMWi, Das Handbuch für Reallabore, S. 66 m.w.N.).

Nicht ohne Vorbilder

Das alles ist nicht ohne Vorbild. Wesentliche Inspirationsquelle ist der Civil Resolution Tribunal (CRT) in British Columbia, Kanada. Dort wurde mit dem Civil Resolution Tribunal Act im Jahr 2012 eine von den bisherigen Gerichten unabhängige, neue Entität mit eigener Verfahrensordnung geschaffen, die seitdem erfolgreich und mit immer weiteren Jurisdiktionen betraut Streitigkeiten in einem dreistufigen Verfahren löst. Dort ist eine offene und lernende Haltung Teil der DNA: „One of the CRT’s guiding principles is a commitment to continually improve by regularly asking for, and incorporating, public feedback about the CRT’s processes“, so die Vorsitzende des Gerichts Shannon Salter in einem Fachbeitrag (Salter, Windsor Y.B. Access Just. +34 (2017) 112, 129). Auch die treibende Kraft hinter dem englischen Reformprozess Richard Susskind plädiert für eine „Reallabor-Strategie“: „pilot, test and deliver“ (Susskind, Online Courts and the Future of Justice, Oxford 2019, S. 249 f.). Es gibt sogar Beispiele für den Justizbereich in Deutschland. Die Bundesnotarkammer hat zusammen mit dem Bayerischen Justizministerium einen Prototyp eines Blockchain-basiertes Gültigkeitsregister entwickelt, was unter anderem mit dem Innovationspreis Reallabore des BMWi gewürdigt wurde.

Schluss

Welche Ambitionen wichtige Akteure des Reformprozesses wirklich mit dem am Freitag verlautbartem „einfach Losgehen“, „Ausprobieren“ und „Machen“ verbinden, erscheint offen. Man darf die Stirn runzeln, wenn teilweise im übernächsten Satz die Notwendigkeit umfassender rechtsvergleichender Studien betont wird. Der Beitrag hat gezeigt, dass sich das Projekt Beschleunigtes Onlineverfahren gut eignet für eine mutige, lernende Herangehensweise, für die als Symbol die Reallabor-Strategie des BMWi herangezogen wurde. Die Verantwortlichen dort scheinen begeistert von dem neuen Instrument für innovative und bessere Rechtssetzung. Mitnichten wollen sie den Einsatz des aufwändig erarbeiteten Werkzeugkastens auf ihren Zuständigkeitsbereich begrenzt wissen: Stolz wird auf die „interministerielle Arbeitsgruppe Reallabore“ hingewiesen. Wie wäre es, wenn sie den Vorschlag Reallabor Beschleunigtes Onlineverfahren auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung setzten? Die Unterstützung der Abgeordneten Heilmann, Schön und Co. wäre ihnen sicher – und vielleicht auch die der Akteure des Reformprozesses zur Modernisierung des Zivilprozesses. Es könnte zügig zur Tat geschritten werden.

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